浙大谭荣教授：自然资源资产的价值与价格
2月18日，以“规划有形，智慧无境”为主题的“2022国地云讲堂”在广州召开。会上，浙江大学公共管理学院教授、副院长谭荣作了主题为《自然资源资产的价值与价格》的学术报告。（本文根据现场录音整理，已经本人审阅。）
谭 荣
浙江大学公共管理学院教授、副院长一、背 景
党的十九大以来，自然资源资产价值与价格一直是自然资源管理领域的重要议题之一。这个议题需要辨析自然资源资产的价值和自然资源资产的价格两个方面的内涵。在传统自然资源资产管理的认知中以及相应管理的体制机制下，企业或个人通过开发利用获益，但却普遍存在“重权利轻义务”的现象，即在既有的成本收益条件（价格）下，个体一般不会在享受自然资源带来的福祉（价值）的同时又愿意为自然资源的保护维护做贡献。今天讲座的目的就是在这种背景下探讨自然资源资产价值和价格的内涵、内在联系，及其对企业或个人行为的影响。
事实上，作为人类决策的准则，价值与经济社会发展可谓息息相关。价值由社会制度建构，即制度决定了人们对价值的定义。 比如，从市场的价值体系看，市场并不会将诸如空气这样的自然资源定义为一种商品。因为空气这类资源的产权边界很难准确界定，从而影响了它们进入市场。因此，一个值得关注的研究领域应运而生：现行市场制度及价值观是否适合于自然资源的开发利用？如何通过建构合理的市场制度来实现自然资源的价值？
国有土地有偿使用制度的制度变迁可以说是宝贵的经验。在土地有偿使用制度建构之始，基于马克思主义政治经济学的观点认为，因为土地并未凝结无差别的人类劳动，故不能在市场流通，这属于当时意识形态背景下的价值判断。实际上，我国国有土地有偿使用制度后续的发展也并非一蹴而就，资源、资产、资本“三位一体”的局面形成前后经历了近三十年。在此过程中，人们对土地有偿使用的认识一直在逐渐改变。上世纪80年代末期，1988年宪法修正案颁布，国有土地所有权与使用权在法律意义上已分离，但当时土地市场并未马上活跃起来。直到上世纪90年代，分税制、土地储备、商品房等制度或现象的出现才让政府、开发商及民众产生了“土地即资产”的意识，土地资源的经济价值开始逐步显现。
这一过程对政府、开发商、民众均产生了巨大的影响。对政府而言，地方政府的收入逐渐转向依靠增值税和土地出让收入。在以经济建设为中心的大背景下，地方政府对经济发展模式的认识发生改变，催生了土地储备制度等一系列土地有偿使用制度实施后的制度和管理模式的创新，后续又发展为“以地谋发展”的模式。在此模式下，以工业用地出让换取财政收入，以商住用地产生财政收入等，这些都是因为地方政府对国有土地有偿使用制度的认识的变化，进一步引起地方政府对土地价值理解上的转变，从而奠定了国有一级市场中的土地价格的特征。比如，工业用地价格低、商住用地价格高等。于开发商和民众而言，商品房制度建构起来后，开发商开始投融资，民众对商品房进行消费，在消费的同时发现了商品房的金融属性，又利用其进行借贷、投资。而地方政府开始扩大建成区面积、增加土地供给，最终形成了土地这一资产的流动性。只是这种流动和运转不能停止，商住类用地地价及商品房房价也不能明显降低，否则相应的价值就会因为没有市场价格信号的支撑而贬值，进一步会导致整套制度体系难以维持，最终将产生内生性风险。
而在整个制度体系延续中，土地完成了从资产向资本转化的过程。虽然从制度设计者或从经济价值的角度而言，它实现了许多重要的战略目标，使我国的经济得到了快速发展，并起到了财富分配的作用，但其局限性在于对土地资源价值的定义仅限于它的经济价值，认为它是一种能促进经济增长的经济工具，而这种发展模式一定程度上是以牺牲农村发展和农民利益、增加城市居民住房负担为代价。所以，若跳出经济价值角度，这种制度设计虽有利于实现土地“三位一体”的功能，但未必是最优的制度设计。因此，在新阶段下，我们需要改革制度设计，重塑其背后的价值观念。
近年来，土地制度设计发生了较大变化，一些新制度开始推行。如推动建设用地节约集约利用、推动建立城乡统一建设用地市场、规定自然资源部门的“两统一”职责和生态环境部门统一行使生态和污染排放的监管以及相应的行政执法职权等，这本质上是通过改变治理方式来引导价值观念的变化。“绿水青山就是金山银山”理念提出后，实践中才逐渐出现了从片面追求经济价值忽视“绿水青山”保护向在保护“绿水青山”的前提下实现经济价值的价值观上的转变。然而，自然资源的保护和开发对公共财政的严重依赖造成了较大的财政压力和较高的制度成本，且“污染者付费、保护者获益”等原则在当前各类资源保护制度中还没有完全得以体现。
因此，建立兼顾效率和公平的市场机制来助力生态产品价值实现确有其必要性，“生态产品”这一具有中国特色的概念也因此被建立和阐释。生态产品是指“在生态系统服务价值中能够被用于人类直接或间接生产过程的部分”，它分为可直接用于人类物质生产生活的物质产品类、不能直接用于生产而由生态系统提供服务的调节服务类和依托自然资源和生态系统发展第三产业的文化服务类。事实上，在资源开发利用过程中，尤其对于看不见摸不着、不能被确权的调节服务类生态产品而言，开发利用的主体未必有保护资源和相应生态系统的积极性。因此，虽然实践中亟需形成一种市场机制来对这类生态产品进行价值的衡量与交换，但因为调节服务类生态产品不是传统意义上的、市场能接受的产品，而且仅用金钱衡量这些生态产品的价值可能会背离其初衷，生态产品价值实现需要谨慎地进行市场机制的设计。
不同制度决定了人们对资源和生态环境的不同价值观，生态产品价值实现的讨论不能忽视制度引起的价值观的变化。因此，在市场看重经济价值、而村落或社区文化会更重视非经济价值的背景下，我们需要主动通过制度设计来引导价值观的变化，最终达到生态产品价值实现的初衷。
不妨先观察一下当前实践中的四类主要的价格机制。
第一类是价值核算，即人为的、主观的、价值上的判断。如GDP的核算，其标准化核算流程是确定核算范围、列出产品供应清单、核定生态产品功能量、使用价格评估方法确定参考价格、汇总为具体的以货币为单位的数值；
第二类是市场价格机制，由市场机制去决定价格，比如有认证或有品牌标识的产品，就是被消费者认可并愿意支付生态服务引致的溢出价格；
第三类是规制下的交易，从政府规制角度去评估，即政府规定权利和义务，市场针对这种权利或义务进行交易，此时的配额的价值体现了一部分调节服务类生态产品的价值；
第四类是生态补偿，即国家以各类生态补偿的方式支付给相应利益相关者生态补偿金，这种方式具有明显的政府定价特点。
一般来说，同一自然资源在这四类价格机制下的价格是依次降低的。因为第一类的价值核算会把评估者所理解的各类价值都完整展现出来，它的价格一定最高；而市场在交易的时候，只会捕获一部分生态溢价，故第二类的市场价格会比第一类的价格低；而第三类的配额交易并非自愿交易，只是市场交易后部分增值收益的再分配，因此它会比第二类的价格还低；而第四类的生态补偿是由政府直接定价，受制于财政有限等原因，其补偿标准将会比第三类的价格还低。
不同的价格机制，背后的实质是价值观念的问题。对于第一类的核算价值，它体现着核算者的价值目标。当然，我们需要理解无论采用何种核算方法，均面临三大挑战：一是认知问题，做核算的人对价值本身的认识及使用的核算方法不一样，亟待形成共识；二是不同的生态功能不具备可比性；三是不同的生态服务功能相互依赖，人为割裂将带来核算结果的偏差。所以，选择了特定的核算方法，就意味着特定的价值观。
对于第二类的市场价格机制，实际上市场制度也是有利益偏好的。初始禀赋不同，不仅会影响价格，还会影响收益分配。这意味着市场本身就隐含着一种价值观，它不仅偏向货币收益，更偏向议价能力强的主体的利益。这个是科斯学派的经典话题，这里我就不展开来讨论了。简单说，市场制度虽然是一种帕累托改善的机制，可惜的是其背后的价值观是不利于自然资源的可持续利用。
对于第三类和第四类涉及到政府管制或定价，更是直接体现了政府的价值目标。若政府管制只以森林覆盖率作为管制目标，其他未进入管制的生态产品就无法实现其价值。若政府管制只设定在一个区域，那么其他区域的生态产品就无法实现其价值。这些表面上看是政府管制的效率和公平的问题，但本质上是政府在管理中的价值目标使然。
可见，这里出现了一个共性的规律：价值观决定价格机制（即制度）的选择，而价格机制的选择则决定了现实中的具体价格和利益分配。未来，我们在自然资源价值相关的政策制度设计时，需以正确的观念和方法重塑自然资源的价值，而不能以货币作为衡量生态系统和自然资源价值的唯一标尺。
货币是市场、指标交易等机制的度量标尺，但以开发为前提的价值实现并不利于实现自然资源和生态系统的可持续性。
因此，我们需要重塑生态产品价值实现制度、形成合适的价值观，需明确“绿水青山就是金山银山”的真正内涵在于保持绿水青山不破坏，在生态阈值内发展。在价值观层面，要将生态产品的存量或流量不降低，维护生态系统本底不被破坏作为自然资源的价值观。
具体做法主要包括鼓励富裕人群主动改变消费行为、建立明显的标识、倡导社会以此为荣；鼓励国企或其他企业主动采取不对资源环境产生影响的生产行为，并由政府出台政策来支持这类企业行为；在基础制度层面，要将事后政策逻辑转变为事前政策逻辑——即主动去避免而不是被动应对环境负面影响，这是一种保持经济发展处于生态系统的安全空间的制度选择逻辑。当然，这些举措都还需要审慎的分析来设计具体的制度内容。总之，对于自然资源的价值和价格的制度设计，在价格机制上需要“制度工程师”，而在价值导向上还需要“政策企业家”，两者都重要、不可偏废。
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